Pregiudiziale e intervento in aula del presidente di IDEA sen. Gaetano Quagliariello sulla costituzionalità dell’ art. 34 bis sui piani operativi sanitari del Molise.

Di seguito il testo integrale dell’intervento.

Il segretario regionale Idea

Maurizio Tiberio

Allegato A

DISEGNO DI LEGGE

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (2853 )

PROPOSTE DI QUESTIONE PREGIUDIZIALE

QP1

QUAGLIARIELLO

Respinta (*)

Il Senato,

            in sede in sede di esame dell’articolo 34-bis del disegno di legge 2853 di conversione con modificazioni del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50 recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”;

        premesso che:

            l’articolo 34-bis del disegno di legge in oggetto prevede l’attuazione tramite procedura legislativa con carattere di necessità ed urgenza – il decreto legge – l’attuazione del Piano operativo straordinario della Regione Molise. Tale Piano, concordato attraverso intesa Stato-Regione e adottato con decreto del commissario ad acta, non è stato sottoposto per deliberazione all’organo legislativo della Regione Molise;

        premesso inoltre che:

            la Costituzione all’articolo 117 stabilisce che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni” e che la tutela della salute rientra tra le materie di legislazione concorrente;

            il medesimo articolo 117 afferma che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato;

            l’articolo 119 della Costituzione stabilisce che “le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”;

            l’articolo 120 della Costituzione stabilisce che “il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni in caso di mancato rispetto nel caso del mancato rispetto di trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”;

            il medesimo articolo assicura inoltre che “la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”;

            secondo l’articolo 121 “il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alle Regione”;

        considerato che:

            il procedimento di rientro dai deficit sanitari è stato da ultimo riformulato dalla legge finanziaria del 2010 (legge n. 191 del 2009) la quale, recependo i contenuti del patto della salute, ha previsto un “percorso di accompagnamento” e leale collaborazione tra Stato e Regioni in condizione di squilibrio economico-finanziario;

            proprio la leale collaborazione è alla base della procedura di accordo che Stato e Regione devono sottoscrivere ai fini del rientro dal “debito sanitario”;

            la procedura prevede l’applicazione di eventuali interventi sostitutivi ex articolo 120 della Costituzione, quale è ad esempio la nomina di un commissario ad acta, finalizzati al perseguimento non soltanto del pareggio di bilancio, ma anche della garanzia di uno standard di governo più efficace del sistema, che sappia conciliare l’equilibrio economico con il rispetto dei livelli essenziali di assistenza;

            la procedura suddetta pone chiaramente tali vincoli a carico del legislatore regionale precisando che “gli interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per la Regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, incompatibili e a non adottarne di nuovi che siano da ostacolo alla piena attuazione del piano” (articolo 2, comma 95, legge finanziaria 2010);

            la giurisprudenza costituzionale si è spesso occupata delle controversie tra i vari livelli di Governo in caso di commissariamento per disavanzo sanitario delle Regioni e appare ormai consolidata la consapevolezza che in nome del contenimento della finanza pubblica – principio che le Regioni devono concorrere a rispettare – l’autonomia legislativa in materia di tutela della salute può subire limitazioni. Queste ultime si devono comunque intendere circoscritte a iniziative legislative, o attività di delegificazione, da parte del Consiglio regionale, al fine del rispetto dell’attuazione del Piano di rientro;

            secondo un consolidato orientamento della consulta, riferito sia alle autonomie regionali che a quelle locali, è consentito al legislatore nazionale di intervenire in caso di dissesto finanziario solo attraverso la fissazione di limiti complessivi alla spesa, lasciando al livello di governo locale o regionale “ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obbiettivi di spesa (sentenza n. 415 del 2005 ed altre)”. In caso contrario ne risulterebbe compromesso il principio di autonomia finanziaria di tali enti;

            la Corte costituzionale infatti nella sentenza n. 100 del 2010 ha escluso che nelle Regioni affette da disavanzo sanitario strutturale il rispetto del Piano di rientro possa essere interpretato come un parametro di legittimità per la legislazione regionale, pena la violazione dell’articolo 117 della Costituzione. Secondo la Corte l’esercizio della funzione legislativa sfugge anche alle procedure di leale collaborazione (intesa tra Stato e Regione), proprio a protezione dell’autonomia della stessa;

        considerato infine che:

            l’articolo 34-bis del disegno di legge in discussione estromette irragionevolmente gli organi regionali dalla funzione di revisione, modifica, approvazione ed eventuale abrogazione delle proprie leggi al fine di eliminare gli ostacoli che impediscono l’attuazione del piano di risanamento delineando così un abuso del potere sostitutivo di cui all’articolo 120 della Costituzione ed una grave lesione dell’articolo 117 della medesima Carta per ciò che riguarda la ripartizione delle competenze tra livello nazionale e regionale nelle materie concorrenti (delle quali fa parte la tutela della salute);

            la violazione dell’articolo 117 della Costituzione si confermerebbe anche in ragione della forza di legge conferita, attraverso l’inserimento nel decreto-legge n. 50 del 2017, al programma operativo del Piano di rientro. Ciò rappresenta una rilevante interferenza che produce l’effetto di snaturare un atto che nasce da un processo co-decisionale come l’intesa tra Stato e Regione e che, in quanto tale, non dovrebbe poter subire modifiche unilaterali di una delle parti (senza il coinvolgimento della Regione interessata);

            tali premesse comportano una consequenziale lesione dell’autonomia garantita dalla Carta costituzionale agli articoli 119 e 121 in favore della Regione e dei suoi organi istituzionali;

            per tutto quanto sopra esposto, il Senato – ai sensi dell’articolo 93 del Regolamento – delibera di non procedere all’esame del disegno di legge n. 2853. 

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PRESIDENTE. Comunico che sono state presentate alcune questioni pregiudiziali.

Ha chiesto di intervenire il senatore Quagliariello per illustrare la questione pregiudiziale QP1. Ne ha facoltà.

*QUAGLIARIELLO (FL (Id-PL, PLI)). Signor Presidente, onorevoli colleghi, vorrei fare due brevissime premesse.

La prima è che la nostra Costituzione dovrebbe, finché è in vigore, essere rispettata, indipendentemente dal giudizio che ciascuno ha sulle sue singole parti. Lo impone innanzitutto una ragione etico-morale, essendo la nostra Costituzione la Carta fondamentale che regola la vita della Repubblica. Quando poi si tratta dei rapporti fra lo Stato e le Regioni vi sono anche una ragione di convenienza e una ragione funzionale che suggeriscono che la Costituzione debba essere rispettata. Infatti, come voi sapete, i contenziosi di costituzionalità tra Stato e Regioni rappresentano la maggior parte del lavoro che la Corte costituzionale è chiamata a svolgere. Forse bisognerebbe avere, in questo caso, un surplus di prudenza nel rispetto della Carta.

La seconda premessa: abbiamo fatto di tutto per non presentare questa questione pregiudiziale. In particolare il collega Di Giacomo, intervenendo nelle sedi proprie di Commissione, ha chiesto a più riprese che la materia della quale parlerò venga stralciata in quanto presenta un evidente vizio di costituzionalità.

Di cosa si tratta? L’articolo 34-bis del decreto-legge oggetto di conversione prevede l’attuazione – tramite, appunto, procedura legislativa con carattere di necessità e urgenza (quindi con decreto-legge) – del piano operativo straordinario della Regione Molise. Tale piano, concordato attraverso l’intesa Stato-Regione e adottato con decreto del commissario ad acta, non è mai stato sottoposto per deliberazione all’organo legislativo della Regione Molise stessa.

Come voi sapete, colleghi senatori, l’articolo 117 della nostra Costituzione afferma che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni. Sempre l’articolo 117, per quanto riguarda le materie concorrenti, tra le quali rientra la sanità, attribuisce alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato.

L’articolo 120 della nostra Costituzione stabilisce poi che il Governo può sostituirsi agli organi delle Regioni in caso di mancato rispetto dei trattati internazionali e della normativa comunitaria, nel caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica, economica e, in particolare, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Sempre l’articolo 120 dice – e questo mi sembra il punto fondamentale – che la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

Ora, colleghi senatori, la giurisprudenza costituzionale ha stabilito che l’autonomia legislativa delle Regioni in materia di tutela della salute possa subire limitazioni, ma ha aggiunto che queste devono comunque essere circoscritte a iniziative legislative o attività di delegificazione da parte del Consiglio regionale al fine del rispetto dell’attuazione del piano di rientro.

Inoltre, sempre la giurisprudenza costituzionale ha stabilito che il legislatore nazionale può intervenire in caso di dissesto finanziario solo attraverso la fissazione di limiti complessivi alla spesa, lasciando al livello di governo locale o regionale «ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (secondo la sentenza n. 415 del 2005 e altre).

Ora, alla luce degli articoli della Costituzione e della loro interpretazione da parte della giurisprudenza costituzionale, mi sembra evidente che l’articolo 34-bis di questo disegno di legge vada oltre i confini evidenziati. È possibile porre limiti; non è possibile estromettere completamente l’organo legislativo della Regione da questa procedura.

Cari colleghi, dall’esercizio del principio di leale collaborazione fissato dalla Costituzione passiamo all’istituzione di un principio di leale sostituzione da parte dello Stato. Se poi leggiamo sugli organi di stampa le reazioni provocate da questo provvedimento nella Regione interessata, dobbiamo concludere che il principio non è di leale sostituzione, ma di sleale sostituzione, perché evidentemente il Consiglio e l’organo legislativo vengono completamente estromessi.

A me pare, signor Presidente e colleghi, che si stia stabilendo un precedente o quantomeno si stia consolidando una prassi che rischia di creare un contenzioso foriero di nuovi problemi e ritardi. Al di là delle intenzioni, che possono essere anche eccellenti, poiché sappiamo che di buone intenzioni è lastricata la via dell’inferno dovremmo tener presente tutto ciò, soprattutto quando si tratta della Costituzione e quando essa viene violata così platealmente. (Applausi delle senatrici Bignami e Fucksia).